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片区开发的ABO模式详解
产业政策 2020-07-25 12:22
      片区开发的ABO模式,是指在当地政府的授权下,由片区开发建设主管部门将片区土地整理、基础建设、投资促进和经济发展等社会公共服务职能,授权和委托至成功转型平台公司(下简称公益企业)或社会资本方企业,并以特许经营形式加以实施,政府履行规则制定、绩效考核等职责,同时支付授权运营费用的合作开发模式。
      2019年,财金10号文《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》发布,文件的主要内容除限制新上政府付费类PPP项目外,主要是禁止以包含土地出让收入为主的政府性基金预算作为PPP项目的运营补贴支出安排及融资还款来源。此举将对PPP产生重大而深远的影响,是42号文定义下中国PPP发展的分水岭,促使混合型ABO模式终于成为了10号文之后PPP领域发展的首选方向。


片区开发
 
一、片区开发的ABO模式基本概念
 
      (一) ABO基本概念
      ABO模式,一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式,由政府授权单位履行业主职责,依约提供所需公共产品及服务,政府履行规则制定、绩效考核等职责,同时支付授权运营费用。
      (二) ABO属于政府采购行为
      ABO属于政府采购行为。《中华人民共和国政府采购法》第二条明确规定:“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。
      (三) ABO分属于政府购买服务和采购工程
      ABO的具体采购类型归属,应从属于ABO协议中规定的采购内容。协议中规定的采购内容是服务,即属于政府购买服务;协议中规定的采购内容是工程,即属于政府采购工程。
      (四) ABO与PPP的关系
      1. 从理论层面上看,因为并未将政府购买服务与PPP严格区别开来,所以争论ABO是否为PPP的意义并不大。
      2. 按照国发[2015]42号文的广义PPP定义,“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益”,从这个纯理论的角度来说,ABO肯定是PPP。
      3. 按照财政部PPP项目管理库标准,BT不可以纳入PPP范畴,政府购买服务可以不纳入PPP管理范畴。所以,属于政府购买服务类型的ABO,即使是PPP,也不必按照PPP项目进行管理,当然理论上也不必按照PPP的相关要求履行报批手续;属于政府采购工程类型的ABO,当然要按照采购工程需要的程序去操作。
      (五) 混合型ABO是未来方向
      基于ABO模式在轨道交通领域应用中的项目资产并未移交,且向社会公众提供服务的情况,我们判断其属于政府购买服务的ABO类型。由于在城镇化建设的现实应用中,资产不移交的情况并不多见,因此购买服务类型ABO模式的应用并不广泛,目前仅知在轨道交通项目中涉及ABO模式,预计也可应用于一定范围内的公用事业领域中。
      从而,既有购买服务,又有采购工程的混合型ABO,例如委托建设运营开发区,将具有更加广泛的适用性,而其复杂程度也将大大增加。
      (六) 委托建设运营开发区是主要应用场景
      2017年初发布的国办发7号文 《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》国办发[2017]7号)要求“推进开发区建设和运营模式创新。……按照国家有关规定投资建设、运营开发区,或者托管现有的开发区,享受开发区相关政策”,给予了委托建设运营开发区筹资模式的理论支持。
      在开发区建设管理中,将开发区的开发建设、运营管理和招商引资任务委托给具有资金实力和实践经验的社会资本方,并以开发区财政增量分成作为回报的方式,具有十年以上的操作历史,属于广义PPP范畴。在委托过程中,土地开发、七通一平及相关配套设施的建设,大多属于应当移交的资产类型,因此,委托建设运营开发区筹资模式,只能归属于“既有购买服务,又有采购工程的混合型ABO”模式。
      按照近年来的习惯,我们在下面的文字中,将“委托建设运营开发区”模式,称为“委托片区开发”模式或“片区开发”模式。这里的片区,是指包含工业、物流、研发、教育及其配套设施等多种产业,城市功能完善、基础设施完备的产城融合发展区域。
      片区开发的ABO模式,是指在当地政府的授权下,由片区开发建设主管部门将片区土地整理、基础建设、投资促进和经济发展等社会公共服务职能,授权和委托至成功转型平台公司(下简称公益企业)或社会资本方企业,并以特许经营形式加以实施,政府履行规则制定、绩效考核等职责,同时支付授权运营费用的合作开发模式。TOT模式是通过并购已有物业来快捷实现上述开发过程的特殊模式。
 
二、片区开发的ABO模式结构简述
 
      (一) 项目主体:公益企业(或社会资本方企业)
      1. 在本文项目结构中,项目承接主体单位为公益企业(或社会资本方企业),公益企业可以将项目主要或部分职能再次委托给其他社会资本方企业。在某些情况下,二者并无本质区别,我们则按照“公益企业(或社会资本方企业)”的方式表述;而在其他情况下,当我们倾向于选择其中一种,对于后者情况,我们会选择其一做出表述。
      2. 公益企业(或社会资本方企业)经营范围适当、资质符合要求。
      3. 项目收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合,这需要与主管部门汇报沟通,提前获得主管部门认可。
      (二) 开发建设模式
      1. 授予特许经营权
      当地政府委托片区开发建设主管部门通过公开招投标选定并授予公益企业(或社会资本方企业)在指定区域的片区开发建设特许经营权,并配合当地政府依法在政策保障、审批事项、土地整理、优惠贷款、专线资金等方面给予支持。
      通过特许经营协议明确,公益企业按照区域规划进行片区开发建设,土地收储及开发职能由土地(土储)部门行使;公益企业必须通过招拍挂方可获得土地使用权,且在获得土地使用权之前不可将土地用于融资。
      2. 公益企业进行开发建设和运营管理
      公益企业负责自筹资金,按照区域规划进行片区开发建设,包括建设工业厂房,及进行研发基地、学校医院、配套住宅等建设。
      负责开展片区开发的运营管理。同时,在政策法规范围内,公益企业享有租售、物业等收益权。
      3. 主管部门支付工程建设成本和购买服务费用
      片区开发建设主管部门对于公益企业的土地整理、基础建设等公益性建设投资,在特许经营协议项目区域范围内财政收入增量的约定比例内,针对已竣工验收的建设工程,逐年支付公益性建设成本费用。
      片区开发建设主管部门对于公益企业的投资促进和经济发展服务,履行规则制定、绩效考核等职责,并据此支付购买服务费用。

三、ABO片区开发技术要素
 
      (一) 发展专项资金
      发展专项资金是将按照一定比例提取的财政收入纳入专项管理,用于专门领域范围项目的管理方式。发展专项资金的使用,有利于有效汇集资金来源,专项支持重点项目,增强计划性和简化支出管理程序。
      按照地方政府债务管理的习惯,政府各部门之间的借款及相关支出责任,不计入政府性债务,因此,地方政府与其各部门(包括项目主管单位部门)之间,按照财政收入分成的相关管理办法建立的发展专项资金,所形成的支出责任,也不应纳入政府性债务。
      在片区开发项目中,当地政府制定发展专项资金管理办法,规定将授权区域内财政收入增量按比例逐年拨付给片区开发建设主管部门,管理办法的有效期长于项目建设和运营合作期。
      (二) 建议增量财政收入作为基数
      我们建议使用增量财政收入作为专项资金提取基数,用于对应项目的购买服务和采购工程支出,更能体现新项目对于地方经济的拉动,从而体现发展专项资金的合理性。
      地方财政增收则企业有收益,地方财政不增收则企业无收益,从地方政府债务管理的角度上来看,并未实质性新增政府债务负担。
      (三) 按三年周期滚动操作实施
      87号文对于政府购买服务的预算管理提出的要求是“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”,我们建议将混合型ABO类型的委托建设运营开发区筹资模式期限限定在三年之内,以满足合规性要求,确保相关购买服务和采购工程内容能够在预算中得以安排。同时,根据项目的实际进展情况,可以采取滚动开发和签署相应协议的方式推进整体项目。
        (四) 附加专项债支持的ABO模式
      1.专项债支持减轻资金筹集压力
      在专项资金支持下的ABO片区开发模式,如果能够同时获得专项债的支持,将对项目起到强有力的支持作用。地方财政部门获得发债资金后,可以依申请用途将资金下划给项目单位,用以提供低成本资金支持,减轻项目承接单位的资金筹集压力,从而强有力地支持项目建设。
      2.专项债支持将起到强大增信作用
      地方债的获批发行,表明项目对于地方经济和社会效益的重要作用,表现出地方政府对于项目的高度重视和强有力支持,说明地方政府对于项目总体回报和安全还款具有稳妥安排,体现地方政府对于项目合规性具有充分自信,从而强有力地提振了金融机构的信心。
      3.专项债支持将起到延长期限作用
      地方债的突出优势是期限较长,可以达到5年、7年和10年,甚至15年。有了超长期限的保障,有利于项目承接单位充分借助长期限金融工具,实现对于项目建设的有力支持。
      (五) TOT模式的加入
      TOT是英文Transfer-Operate-Transfer的缩写,即转让—经营—移交。TOT方式指将竣工或在建项目转让给公益企业(或社会资本方企业)进行运营管理;公益企业(或社会资本方企业)在约定的期限内通过经营获取收益,合约期满后再将该项目约定部分交还的一种开发建设方式。
      将TOT模式应用于片区开发的特许经营开发建设中,主要切入点是工业地产商采取以现有竣工或在建工业园作价入股的方式与其他社会资本出资人联合组建新的社会资本项目公司,进行片区开发建设和运营管理。
      在实践操作中,可以采取由社会资本方企业新出资人以新项目公司股份交换,来逐步吸收并购已有工业园区的方式。采用TOT模式,对于节约项目启动资本金、筹集融资所需抵押物,均具有突出意义。


土地一级开发
 
      结束语:在项目主管部门管理的财政增量分成的发展专项资金支持下,通过混合型ABO进行的委托建设运营开发区筹资模式,在实质上隔离了新增的政府债务负担,地方财政增收则企业有收益,地方财政不增收则企业无收益,则愈来愈趋向于成为未来发展趋势。尽管模式较为复杂,因其政企债务的良好隔离,与城镇化的紧密切合,可融资性的充分体现,而使其通过独立或与PPP及地方债组合的方式,逐渐趋于发展成为基础设施建设的主要高端模式。
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参考阅读:新形势下,基建商如何玩转片区开发
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